低空安全司挂牌，30人编制管住328万架无人机

文/纸不语

2026年5月13日，中国民航局官网更新显示，低空安全司正式公开亮相。该司核定编制30名，主要职责包括：起草低空民航发展规划、统筹低空安全与发展、建设低空飞行服务调度平台和低空飞行服务站体系等工作。

此前5月9日，中央机构编制委员会办公室已正式批复民航局，同意设立低空经济司（对外称低空安全司），核定编制30名，在民航局内设司局中处于较高水平。这标志着我国低空飞行安全管理从临时协调机制，正式升级为常设实体机构。

低空领域连续三年写入政府工作报告，战略定位从新增长引擎升级为新兴支柱产业。然而，随着飞行器数量急剧增长，安全监管能力与产业增速之间的落差日益凸显。低空安全司的成立，正是对这一复杂挑战的制度性回应——安全不再被视为产业发展的约束条件，而是被定位为产业化的前提基础设施。

民航局颁发的无人机运营合格证。图源：封面新闻

近年来，我国民用无人机产业规模持续壮大，成为低空领域的超级引擎。民航局统计数据显示，截至2025年底，全国实名登记无人机突破328.7万架，全年累计飞行4530万小时，同比增长近70%。而就在2024年，全国注册无人机已超200万架，全年飞行时长超2600万小时，在空最大数量达2.6万架。无人机飞行小时数的增速高达69.9%，意味着每日有数万架无人机同时在空中运行。

与此同时，电动垂直起降飞行器（eVTOL）正加速走向商业化。亿航智能已成为全球首个完成无人驾驶载人航空器全流程适航认证的企业。2025年7月，峰飞航空V2000CG"凯瑞鸥"成为全球首架三证齐全的吨级以上eVTOL机型。沃飞长空AE200、时的科技E20等企业正在冲刺取证，预计未来2至3年将迎来取证密集期。

然而，产业狂飙突进也带来严峻的安全压力。2025年以来，低空旅游安全事故频发：2025年1月1日，湖南衡阳一滑翔伞坠落致两人死亡；2025年2月10日，四川中江一动力伞操作人员溺亡；2025年5月2日，江苏苏州一架R44型直升机在返航时坠落，造成1名地面人员死亡。多起事故暴露了行业准入门槛低、安全投入不足、应急处置能力薄弱等共性问题。

民用无人驾驶航空器综合管理平台（UOM）界面。图源：php中文网

2025年以来，低空旅游安全事故频发：5月2日，江苏苏州一架R44型直升机在返航时坠落，造成1名地面人员死亡；1月1日，湖南衡阳一滑翔伞坠落致两人死亡；2月10日，四川中江一动力伞操作人员溺亡。多起事故暴露了行业准入门槛低、安全投入不足、应急处置能力薄弱等共性问题。

与规模扩张形成鲜明对比的是，黑飞乱象屡禁不止。2025年8至10月，北京警方处理无人机违法案件51起，行政处罚49人。上海环球金融中心400米高空发生两架无人机对撞事故。2026年1月，杭州一名飞手违规将无人机升至500米闯入军事空域，被处以罚款并没收设备。部分不法分子通过技术手段规避监管，有人通过破解程序将无人机飞至近万米高度，与客机最近距离仅约800米，严重威胁航空安全。目前已有多人因涉嫌以危险方法危害公共安全罪被追究刑事责任。

长期以来，我国低空监管呈现九龙治水格局。空域管理涉及军方、民航局、地方应急管理等多个部门，审批、认证、运营监管职能分散，协调成本高、效率低。放眼全球，美国联邦航空管理局（FAA）和欧盟欧洲航空安全局（EASA）均已建立针对低空飞行的专责监管体系。FAA于2023年发布《城市空中交通运行概念2.0》，EASA于2019年率先发布全球首个eVTOL专用适航技术规范SC-VTOL。相比之下，中国此前缺乏对等的国家级专责监管建制。低空安全司的成立，补上了这块关键短板。

低空安全司的设立经历了从过渡机制到常设机构的演变。2025年7月，民航局成立通用航空和低空经济工作领导小组，整合了此前分散的多个领导小组，组长由民航局主要领导担任，四位副局长任副组长，设立6个专项工作组。然而，领导小组作为跨部门协调的临时机制，难以彻底解决权责模糊的深层问题。

低空安全司亮相后，与国家发改委低空经济发展司形成了清晰分工、高效协同的双层管理闭环。国家发改委低空经济发展司于2024年12月成立，负责拟订低空经济发展战略、中长期发展规划。民航局低空安全司则聚焦行业落地，承担无人机、eVTOL、通用航空器适航审定，低空飞行安全监管，空域运行保障，市场准入规范，法规标准制定等职能。通俗来说，发改委修路——定方向、做规划；民航局管车——管适航、管安全、管运行。2026年4月，国家发改委为低空发展定调"管得好、飞得稳、用得活"，低空安全司的成立直接呼应了这一目标。

城市低空飞行应用场景。图源：天眼新闻

从职能定位看，低空安全司将聚焦五项核心任务：一是低空空域分类管理与动态调配；二是无人机、eVTOL、通用航空器适航标准与认证；三是飞行活动审批与实时监管；四是跨部门协同机制建设（军方、公安、应急、气象）；五是事故调查与责任认定。

这一建制带来三大标志性转变：从谁都能管到专责统管，低空安全监管进入法治化、制度化、常态化阶段；从事后追责到事前标准，解决无标可依问题，推动全国一盘棋；从静态审批到动态服务，建设全国性低空飞行服务调度平台，实现飞行计划在线申报和动态空域匹配。

2026年2月，市场监管总局等十部门联合发布《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，明确到2027年基本建立标准体系，到2030年相关标准超300项。

统一标准的建立，为企业投资注入了确定性。亿航智能副总裁贺天星表示，"低空经济上升为国家战略性新兴产业，为公司全场景商业化运营提供了稳定、清晰、可预期的发展环境。"

低空安全司承担适航审定职能后，有望加速审定流程、压缩取证成本。中国民航局已通过专用条件创新，将eVTOL审定周期压缩至18至26个月，被业界誉为中国速度。2026年2月，民航局正式发布《动力提升航空器适航标准》，这是全球首个eVTOL专用适航标准，审定路径的可预测性显著提高。

安全认证体系和事故数据库的建立，为保险定价、信贷风控提供了基础设施。成都发布的《措施》明确鼓励保险公司开发低空商业应用险种，探索开展低空商业险、责任险试点。《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》和《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》两项强制性国家标准已于2026年5月1日正式实施，实现了一机一码、全程可溯、实时可控。

城市直升机低空飞行。图源：上观新闻

此前，各地低空试点呈现赛马式探索格局，标准不统一、经验难复制。低空安全司成立后，有望推动从多点开花走向标准统一、试点分级。四川的实践提供了可复制的经验。作为全国首批低空空域协同管理改革试点省份，四川已汇聚200多家低空装备制造企业、69家通航企业。四川启用的扫码飞小程序，用户可在2分钟内完成报备，实现了即报即飞。2026年，全国31个省份全部将相关规划写入政府工作报告，上海提出迈向世界eVTOL之都；深圳锚定全球低空经济第一城，计划2026年底建成超1200个起降点；江苏公布全省适飞空域官方地图。

在全球市场竞争中，适航标准的制定权直接关系到产业话语权。中国民航局已与美国、欧盟等10个国家或地区签订全面双边适航合作文件，与21个国家签订支持产品出口的适航谅解备忘录。2026年4月30日，中国民航局与香港、澳门民航当局签署《关于相互接受型号合格证的合作安排》，标志着区域适航互认取得关键突破。

低空安全司的正式运行，为无人机物流、城市空中交通、低空旅游等新业态的规模化发展扫清了制度障碍。然而，实现常态化运营仍面临深层挑战：30人编制面对百万架无人机的监管需求是否充足？与军方空管权责边界的划分如何理顺？地方监管力量如何配套？这些问题的答案，将决定万亿级市场能否真正从蓝图飞入现实。

[引用]

①　 中国民航局低空安全司正式亮相，相关机构职责一并公布.澎湃新闻.2026-05-13.

②　 十部门发文推动低空经济标准体系建设.新华社.2026-02-02.

③　 两项标准于明年5月1日起正式实施——破解无人机"谁能飞""谁在飞"难题.经济日报.2025-12-28.

④　 70%增速！2025年实名登记无人机总数突破328万架，累计飞行4530万小时.新黄河.2026-01-11.

⑤　 逐空而上万亿起航——低空经济从"战略蓝图"驶入"体系化发展"快车道.上海证券报.2026-04-17.

⑥　 无人机"黑飞"的危害及法律责任.法制网.2025-12-25.

⑦　 低空经济标准体系建设指南（2025年版）.市场监管总局等十部门.2026-02.

China'scivilaviationregulatorsetsuplow-altitudesafetydepartment.Xinhua.2026-05-13.