重磅！杭州出台全国首份工商业用地改革新政

2025年11月12日，杭州市政府正式发布《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》（以下简称：《实施意见》）。

作为全国首份专门聚焦工商业用地改革的系统性文件，该政策将于2025年12月1日起正式实施，标志着杭州在城市空间治理改革领域率先破题，为存量时代城市土地资源优化配置探索出一条全新路径。

政策核心：六大机制重构土地资源配置逻辑

《实施意见》以“精准配置、高效利用”为核心，围绕六大机制推出16条具体举措，构建了完整的工商业用地政策体系：

机制一：精准配置。建立产业导向的差别化供地体系，要求新供工业用地中战略性新兴产业和未来产业占比超过70%，五大产业生态圈项目可享受不低于基准地价70%的优惠。

机制二：分类供应。创新性地将商服用地细分为“产业类”和“房地产类”，对产业类用地实行“按需定供”，持有比例不低于60%，地价按房地产类0.7倍确定。

机制三：存量盘活。突破传统管制，允许存量房屋临时改变用途，期限5年并可延期，同时允许15%-30%的功能兼容，为存量空间活化打开通道。

机制四：混合开发。设立“X”类产业用地，允许工业、科研、物流等用途混合，批而未供土地可短期利用不超过10年，极大提升了土地利用灵活性。

机制五：有偿使用。将土地租赁期限延长至20年，租金与LPR挂钩，地下空间实行分层计价，地下一层按基准地价20%计收，三层以下免缴。

机制六：全过程服务。建立项目全程跟踪和绩效评估体系，实现从“重审批”到“重监管”的管理模式转变。

改革动因：三大挑战倒逼，存量时代亟需制度突破

早在2023年9月，杭州即跻身全国43个开展低效用地再开发试点工作的城市之列，针对存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题寻求破解之道。2025年9月，国务院批复了包括杭甬温（杭州、宁波、温州）在内的十城开展要素市场化配置综合改革试点，核心任务之一就是通过市场化手段提高工业用地配置效率。

历经两年实践探索，杭州此次推出工商业用地改革新政，是基于对城市发展阶段的深刻研判，精准应对杭州当前面临的三大核心挑战，更是对国务院批复杭甬温要素市场化配置综合改革试点要求的具体落实。

挑战一：土地资源紧约束与低效利用并存。作为经济活跃的新一线城市，杭州建设用地规模已逐步接近合理上限，增量空间相对有限；与此同时，大量存量工业用地、老旧厂房存在布局分散、利用效率低下等问题。传统“增量扩张”的发展模式已难以为继，盘活存量空间成为必然选择。

挑战二：产业升级与空间供给错配。随着杭州“296X”先进制造业产业集群加速发展，人工智能、生物医药等新兴产业对空间的需求呈现多元化、混合化特征。但传统土地用途管制过于刚性，在土地混合开发、用途转换等环节存在诸多堵点，导致“产业找不到合适空间，空间匹配不上优质产业”的困境日益突出。

挑战三：土地财政转型迫在眉睫。伴随房地产市场深度调整，传统依赖土地出让收入的财政模式面临严峻挑战。地方政府亟需通过提升土地利用效益，培育可持续的税源基础，而土地要素市场化配置改革正是实现这一转型的关键抓手。

政策影响：重塑产业生态与城市竞争逻辑

《实施意见》的出台将将从市场主体与城市发展两个维度，引发全方位变革，不仅直接影响企业发展成本与模式，更将重新定义城市竞争力的核心要素。

对市场主体而言，新政将深刻改变企业的用地逻辑和发展模式。制造业企业将获得实质性成本降低，特别是小微企业通过“组团供地”模式有望解决“用地难、用地贵”困境；开发运营企业则面临商业模式重构，从传统的“开发-销售”短线模式转向“持有-运营-服务”的长期主义；产业园区运营商迎来产品创新窗口，混合利用政策催生产业综合体新品类。这些变化共同推动市场主体更加注重长期价值和运营能力。

从城市发展维度看，将引发城市更新模式、产业培育方式和政府角色的深刻变革。城市更新从“大拆大建”转向“有机更新”，为城市内涵式发展提供新路径；产业培育从“招商引资”升级为“生态营造”，通过空间精准供给支持创新产业集群发展；政府角色从“土地出让者”转型为“产业组织者”，地价成为产业培育工具而非唯一目标。最终，城市竞争逻辑从“区位优势”转向“制度优势”，制度创新成为吸引优质要素的核心竞争力。

标杆意义：以制度创新重塑空间治理，为全国探路提供“杭州样本”

杭州此次土地改革的深层价值，在于实现了从“刚性管控”到“弹性引导”的治理范式转变，为全国城市空间治理现代化提供了一套完整的“杭州方案”。

其创新点体现在四大维度：规划理念从“终极蓝图”转向“动态文档”，通过“X”类产业用地和规划动态维护机制，显著提升了规划响应市场变化的敏捷性；供地模式从“单一出让”升级为“全周期服务”，构建起覆盖企业全生命周期的多元化供地体系；产权制度突破传统束缚，通过临时改变用途、分期分幢核验等举措，激活存量空间资产流动性；配套模式从“地块配套”迈向“区域统筹”，以工业邻里中心和15分钟产业社区推动产城深度融合。

这套创新逻辑的核心，是通过增强制度弹性激发空间活力，通过精准配置提升资源效率，最终实现从“土地管理”到“空间治理”的现代化转型，为进入存量发展时代的中国城市提供了可复制、可推广的制度样本。

结语

展望未来，杭州工商业用地改革在推进过程中，仍需应对三大实施挑战：一是部门协同挑战，改革涉及规划、国土、产业等多个领域，需建立高效的跨部门协作机制；二是监管创新挑战，弹性政策可能带来监管盲区，亟需构建完善的事中事后监管体系；三是市场适应挑战，市场主体从“开发思维”向“运营思维”的转变需要时间，需通过政策引导与实践培育逐步推动。

尽管面临挑战，但这项改革的示范价值已初步显现：“弹性产业用地”分类管理破解了规划刚性与市场弹性的矛盾；“全过程跟踪服务”推动了政府管理模式的转型；“存量盘活”机制为城市空间微更新提供了制度化路径。

随着更多城市进入存量发展时代，杭州的改革经验不仅为空间治理现代化提供了重要借鉴，更通过解放土地要素、促进资源优化配置，为城市高质量发展奠定了制度基础。相信在未来的实践中，这项改革的深远意义将持续释放，为我国城市发展注入新的活力。