作为发改委第三十个司局，低空经济发展司对中国意味着什么？

万木桥/文

低空经济作为继数字经济之后又一新兴经济形态，正成为全球竞相布局的战略性新兴产业。2024年低空经济首次被写入《政府工作报告》，全国近30个省份将其纳入地方发展规划，北京、上海、杭州、合肥等15个城市联合共建低空经济生态圈，计划到2025年打造上百个示范项目。

2024年底，国家发改委正式成立低空经济发展司（简称“低空司”），这是国家发改委成立的第30个司局，虽然成立时十分低调，但也标志着中国低空经济发展进入国家战略统筹新阶段。当时，备案民用无人机产品已达1800余种，市场规模预计2025年达1.5万亿元。

实际上，在低空经济发展司成立之前，中国低空经济已呈现快速发展态势，但受制于管理体制分割、政策法规滞后、技术瓶颈制约等因素，这一新兴产业的发展仍面临诸多结构性矛盾，中国低空经济仍处于起步阶段，存在诸多深层次问题亟待解决。

归纳起来，在低空司成立之前，中国低空经济存在以下几大问题：

一、管理体制分散与政策协同不足是制约低空经济发展的首要障碍。在低空司成立前，低空经济管理职能分散于民航局、工信部、交通运输部等多个部门，缺乏统一协调机制。各部门政策取向不一，如民航局侧重安全监管，工信部聚焦装备制造，交通运输部关注运输服务，导致政策执行存在“条块分割”现象。地方层面，虽然各地热情高涨，但缺乏国家层面的顶层设计指引，出现“一拥而上”的同质化竞争风险。北京航空航天大学张学军教授指出：“很多地方政府要发展低空经济，但到底包括哪些要素、如何发展、建哪些系统都不明确”。这种局面造成资源错配，全国已有80多个城市布局低空经济产业园，部分园区空置率较高。

二、空域管理改革滞后是阻碍行业发展的关键瓶颈。我国空域资源利用长期以军用和民航运输为主导，低空空域开放度不足。尽管四川、海南等地开展了低空空域管理改革试点，但全国范围内仍缺乏统一、透明的空域使用规则。现行空域审批程序复杂，通用航空飞行计划审批时间过长，严重制约了低空经济活动频次和范围。航空工业发展研究中心系统工程所副所长程文渊强调：“空域的问题不解决，低空经济就发展不起来”。同时，城市低空管理更为复杂，缺乏精细化的空域规划技术和手段，难以满足未来高密度飞行需求。

三、基础设施薄弱且标准不统一，构成了低空经济发展的硬件短板。截至2024年，全国建成通用机场449个、飞行服务站32个，无人机航线超440条，但基础设施总量仍显不足，且分布不均。更突出的是，通信、导航、监视等新型低空基础设施建设滞后，各企业自建平台难以互联互通，造成“信息孤岛”。低空智能网联技术委员会秘书长张学军指出：“现在没有相对成熟的体系能够对低空的运行予以支持，传统的民航不行，通航也不行，地面系统也不行”。垂直起降机场、充电/换电设施等配套严重不足，制约了电动垂直起降飞行器(eVTOL)等新型航空器的商业化应用。

四、核心技术对外依存度高是产业安全的潜在风险。无人机主控芯片、精密元器件等关键零部件仍依赖进口，eVTOL的70-80%供应链虽与新能源汽车重合，但高能量密度航空电池、智能避障系统等核心技术尚未突破。国联汽车动力电池研究院技术总监唐海波表示：“eVTOL电池既要高功率、高能量，还要高安全”，而当前半固态电池仅适用于小型无人机，全固态电池需3-5年才能满足eVTOL要求。飞行控制、故障诊断等软件算法也落后于国际先进水平，限制了高端应用拓展。

五、应用场景开发不足与商业模式不成熟影响了产业可持续发展。当前低空经济应用主要集中在B端(企业端)和G端(政府端)的农林植保、电力巡检等领域，C端(消费端)应用如空中游览、城市交通等尚未形成规模效应。大多数通航运营企业缺乏稳定盈利模式，市场培育不足。前瞻产业研究院指出：“低空经济已进入领域的相关生产服务活动层次较浅，产业链条较短；许多领域尚处于空白状态”。同时，公众认知度低，对隐私安全、噪音污染等存在顾虑，也制约了消费市场拓展。

六、法律法规体系不完善带来了监管不确定性。虽然2023年6月《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》实施，但面对快速迭代的技术和业态，现有法规难以全面覆盖。深圳虽率先出台《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，但国家层面专项立法仍属空白。适航认证、责任认定、数据安全等领域缺乏明确规范，增加了企业运营风险。标准体系同样缺失，通用机场建设长期沿用运输机场标准，审批层次高、周期长，不适应低空经济发展需求。

七、专业人才结构性短缺是制约长期发展的软肋。低空经济涵盖航空器研发制造、飞行运营、空管服务等多个高技术领域，对复合型人才需求旺盛。然而，国内航空专业院校数量有限，人才培养体系不健全，尤其在飞行控制、空管系统、适航认证等细分领域人才缺口更大。随着产业加速扩张，飞行员、机务维修、运营管理等专业人才供需矛盾将更加突出。

总体而言，低空司成立前的中国低空经济虽已崭露头角，但仍面临“管理分割、空域受限、基础薄弱、技术依赖、应用狭窄、法规滞后、人才短缺”七大困境。这些问题的解决亟需一个国家级专管机构统筹协调，这正是发改委设立低空经济发展司的战略考量。低空司的成立，标志着中国低空经济将从地方自发探索阶段进入国家战略统筹新阶段，为突破发展瓶颈提供体制保障。

作为国家发改委第三十个司局，低空司被赋予“拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题等”职能，其设立将从产业政策、市场规则、创新生态、区域协同等多维度重塑中国低空经济的发展轨迹，进而对整个国民经济体系产生广泛而深远的赋能效应。这种赋能不仅体现在直接经济产出的增长上，更在于通过制度创新释放出巨大的规则红利，为中国经济高质量发展开辟新空间。

国家战略统筹：从碎片化管理到系统性治理

低空司最核心的职能在于构建国家层面的低空经济统筹协调机制，解决长期存在的“九龙治水”管理困境。在低空司成立前，低空经济相关管理职能分散于十多个部委，政策协调成本高企。例如，空域管理涉及军方和民航局，装备制造归属工信部，应用场景开发与交通运输部、农业农村部等多部门相关。这种分割状态导致政策执行效率低下，企业往往需要应对多重监管要求。

低空司作为专管机构，将建立跨部委常态化协调平台，目前已与自然资源部、生态环境部等部委及央企座谈，推动低空经济典型场景应用和基础设施建设。联合飞机集团副总裁孙立业评价道：“设立专管机构不仅能够有效解决空域开放有限、标准不统一等问题，也能赋予低空发展更多政策支持和资源倾斜”。

这种系统性治理模式将显著降低制度性交易成本。据行业估算，审批流程优化后，低空经济项目落地时间可缩短30%以上，企业合规成本降低20%-25%。更为重要的是，低空司将通过制定国家低空经济发展战略和中长期规划，明确产业定位、发展阶段和目标路径，避免地方盲目跟风。经济日报指出：“发展新质生产力要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一种模式，强调因地制宜”。低空司将建立全国“一盘棋”的产业布局引导机制，根据各地区位条件和产业基础，差异化分配低空经济示范区、测试空域、产业链重点环节等资源，形成优势互补的发展格局。

空域管理改革：释放“第五交通方式”的经济潜力

低空司的一项重要使命是深化低空空域管理改革，将空域资源转化为可计算、可配置的生产要素。我国空域利用率长期偏低，可供民用的低空空域不足30%，而美国等发达国家普遍在50%以上。低空司将推动建立“三分类”空域管理体系（管制/监视/报告空域），在海南、长三角等试点区域先行先试，目标到2026年将低空可用空域比例提升至50%。这种改革不是简单的空域开放，而是通过精细化设计，实现有人/无人驾驶航空融合运行，构建起安全与效率兼顾的新型空域使用模式。

空域管理创新将催生全新的交通经济形态。随着城市空中交通(UAM)发展，低空有望成为继铁路、公路、水路、航空之后的“第五交通方式”。据中国民航局预测，到2035年低空经济市场规模将达3.5万亿元，其中城市空中交通将占相当比重。低空司将统筹规划低空交通网络建设，包括起降平台、航路航线、通信导航等基础设施，形成与地面交通衔接的立体交通体系。广东省已率先行动，计划到2026年建成“15分钟空中交通圈”，这种模式有望在全国推广。空域资源的高效利用还将大幅降低物流成本，无人机配送可使“最后一公里”物流成本降低40%-60%，特别适合山区、海岛等交通不便地区。

标准与法规体系：构建产业发展制度基础

低空司将加速完善低空经济标准法规体系，为产业健康发展提供制度保障。当前低空经济领域国家标准、行业标准多为空白，各地各企业自行其是，造成市场分割。低空司将牵头制定低空基础设施、智能网联、适航认证等关键标准，特别是eVTOL适航审定标准，有望成为继高铁之后又一国际认可的“中国方案”。在法规层面，低空司将推动国家层面低空经济立法，明确监管职责、运行规则和责任认定，解决现有法律法规滞后问题。深圳已率先出台地方性法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，为国家立法积累经验。

统一的标准法规体系将大幅提升产业组织效率。以无人机为例，当前全国有600余家备案企业、1800余种产品，标准不统一导致互联互通困难，制约规模化应用。低空司推动标准统一后，无人机系统兼容性将显著提高，跨区域、跨企业协同作业成为可能，市场集中度也将提升，有利于培育具有国际竞争力的龙头企业。在适航认证方面，建立符合低空经济特点的审定流程，可将新型航空器认证时间缩短30%-50%，加速产品市场化进程。

创新生态系统：激发产业技术突破活力

低空司将通过构建全链条创新生态，突破关键核心技术瓶颈。低空司成立后已连续召开推动低空智能网联系统建设、低空基础设施建设两场专题座谈会，显示出对技术创新的高度重视。低空司将协调设立低空经济国家科技专项，重点攻关高能量密度电池、轻量化材料、智能感知和避障等技术。特别是eVTOL电池技术，当前能量密度需达到300-400Wh/kg才能满足商业运营要求，远高于电动汽车的200Wh/kg左右。低空司将推动“产学研用”协同创新，组建低空经济国家重点实验室、技术创新中心等平台，加速技术成果转化。

创新生态优化将提升产业链自主可控水平。通过政策引导和资金支持，低空司将促进无人机主控芯片、精密元器件等关键零部件国产化，降低对外依存度。同时，推动航空制造与新能源汽车、电子信息等产业协同，形成跨行业创新合力。eVTOL的供应链与新能源汽车有70%-80%重合度，这种产业协同效应将加速技术迭代。低空司还将支持企业参与国际标准制定，增强全球技术话语权，助力中国低空经济企业“走出去”。

市场培育机制：拓展多元化应用场景

低空司将创新市场培育方式，推动低空经济从政府主导转向市场需求驱动。当前低空经济应用主要集中在农林植保、电力巡检等传统领域，消费级应用开发不足。低空司将组织实施低空经济应用示范工程，在物流配送、应急救援、空中游览等领域打造一批标杆项目，通过“场景示范”培育市场需求。特别是城市空中交通(MobilityasaService,MaaS)这一新兴领域，低空司将推动建立商业化运营模式，如空中出租车、城际通勤等，拓展消费市场空间。

市场机制完善将释放低空经济规模效应。随着应用场景多元化，低空经济市场规模将呈指数级增长。工信部等四部门联合印发的《通用航空装备创新应用实施方案(2024-2030年)》提出，到2030年低空经济将达万亿级市场规模。低空司成立后，这一进程有望加速。无人机物流配送市场规模预计从2024年的580亿元增长到2030年的5000亿元；eVTOL城市空中交通市场将从示范运营转向规模化商用，2035年有望突破万亿元规模。市场扩大又将带动投资增长，目前全国已有约20个省市成立低空经济产业基金，总规模超千亿元，形成良性循环。

表1：低空经济发展司对中国经济规则的主要重塑方向

低空司对中国经济规则的全面重塑，本质上是生产关系适应生产力发展的制度创新。通过构建适应低空经济特性的新型管理体制、市场规则和创新生态，低空司将释放出巨大的制度红利，为这一新兴产业扫清发展障碍。

这种制度性赋能远比单纯的财政补贴或税收优惠更为深远，它将从根本上改变低空经济的发展轨迹，使其从零散分割的探索阶段进入系统协同的高速发展阶段，最终成为中国经济高质量发展的新引擎。

随着规则体系的不断完善，低空经济有望在未来10-15年成长为与数字经济比肩的重要经济形态，为中国经济转型升级提供强劲动力。

低空司的设立绝非仅仅解决行业管理问题，其更深层的战略意义在于通过发展低空经济这一新兴产业，系统性弥补中国经济发展中的关键短板，并为国民经济开拓全新增长空间。

作为新质生产力的典型代表，低空经济具有产业链条长、辐射面广、创新密集等特点，能够有效应对中国经济面临的产业结构升级压力、区域发展不平衡、科技创新转化率不高等结构性挑战。

低空司通过顶层设计和资源整合，将最大化释放低空经济的“乘数效应”，预计到2035年，低空经济有望贡献GDP增量的1-1.5个百分点，成为拉动中国经济增长的重要引擎。

弥补高端制造短板：构建航空领域自主产业链

中国制造业长期面临“大而不强”的困境，在航空制造等高端领域尤为明显。低空经济发展司将通过重点扶持无人机和eVTOL(电动垂直起降飞行器)产业链，弥补我国在航空高端制造领域的短板。

当前，通用航空飞机主要依赖进口，无人机关键零部件严重依赖全球产业链。低空司将制定专项产业政策，引导资源向航空动力系统、飞控系统、复合材料等关键环节集聚，培育自主可控的供应链体系。特别是eVTOL产业，作为低空经济的核心载体，其发展直接关系到中国能否在全球新一轮航空产业竞争中占据制高点。

低空司的产业政策将加速航空制造技术突破和产业化。与新能源汽车类似，eVTOL产业链中电机、电控、电池三大系统占据核心位置，而这正是中国制造业的优势领域。低空司将推动航空与汽车产业协同创新，利用中国在动力电池、电驱动系统的产业基础，加速eVTOL关键技术攻关。

国联汽车动力电池研究院技术总监唐海波指出：“不管从功率密度、抗冲击要求等，eVTOL电池的要求都非常苛刻”。通过设立国家科技专项，低空司将组织攻关高能量密度航空电池(目标300-400Wh/kg)、轻量化材料(碳纤维复合材料等)、智能飞行控制系统等核心技术，缩小与国际先进水平的差距。

更重要的是，低空司将培育具有全球竞争力的航空制造企业。目前，中国无人机行业已涌现大疆、亿航等领军企业，但在eVTOL整机制造领域刚刚起步。低空司将通过产业基金、税收优惠、市场准入等政策工具，支持企业做大做强。联合飞机集团等企业已制定“造飞机、搞基建、抓应用”三位一体发展战略，在倾转旋翼飞行器、无人直升机等领域强化优势。

预计到2030年，中国将形成3-5家具有国际影响力的eVTOL整机制造商，带动上千家配套企业发展，构建完整的航空制造产业集群。这一产业集群的年产值有望突破5000亿元，显著提升中国在全球航空制造格局中的地位。

解决区域发展失衡：打造低空经济新增长极

区域发展不平衡是中国经济长期存在的结构性问题，低空经济发展司将通过差异化区域布局策略，为不同地区创造适合自身条件的发展路径，从而促进区域协调发展。低空司将根据各地区位条件、产业基础和空域特点，引导形成各具特色的低空经济集聚区。例如，粤港澳大湾区重点发展城市空中交通和跨境物流；长三角地区侧重高端装备制造和智慧物流；成渝地区培育山地应急救援和旅游观光；东北地区发展农林植保和冰雪旅游等。这种差异化发展模式可避免同质化竞争，最大化各地比较优势。

低空经济将为中西部地区创造“换道超车”机会。传统航空业对基础设施和配套产业要求极高，而低空经济特别是无人机产业具有更灵活的发展模式，适合产业基础相对薄弱但空域条件优越的地区。四川省通过低空空域管理改革试点，已开通多条无人机物流配送航线，为山区物资运输提供高效解决方案。云南省依托丰富旅游资源，发展空中观光和航空运动，培育特色消费市场。低空司将总结推广这些成功经验，支持中西部地区发展适合本地特点的低空业态，缩小与东部地区的发展差距。

低空经济还能增强城市群协同发展效应。低空司将推动建立跨区域低空经济协作机制，如长三角城市群正规划构建一体化低空交通网络，实现区域内城市间快速通达。广东省计划到2026年建成“15分钟空中交通圈”，这种模式可在京津冀、成渝等城市群复制。城市群内部通过低空交通连接，将大幅提升要素流动效率，促进产业分工协作。据测算，低空交通可使城市群内部通勤时间平均缩短40%，商务出行效率提升50%以上，显著增强城市群整体竞争力。

突破交通物流瓶颈：构建立体综合运输体系

中国交通运输体系长期面临“最后一公里”配送难、偏远地区可达性差等结构性瓶颈，低空经济发展司将通过发展低空物流和交通，弥补传统运输方式的不足，构建“空地一体”的立体综合运输体系。在物流领域，无人机配送特别适合山区、海岛、农村等交通不便地区，可降低物流成本40%-60%。低空司将制定低空物流发展专项规划，完善起降点、仓储、充电等配套设施，推动形成规模化运营网络。顺丰已在川西地区建立无人机支线物流网络，这种模式将在全国适宜地区推广。

在城市交通方面，低空司将试点城市空中交通(UAM)新模式，缓解地面交通拥堵。随着eVTOL技术成熟，城市内部和城际间的空中通勤将成为现实。低空司将选择北上广深等超大城市和粤港澳大湾区、长三角等城市群开展试点，建立空中出租车、城际快线等新型交通服务。深圳已开通首条eVTOL商业航线，飞行时间仅为地面交通的1/3。到2030年，中国有望建成覆盖主要城市群的空中交通网络，每日运送旅客量可达百万人次级别，形成万亿级市场规模。

低空交通物流的发展将大幅提升国民经济运行效率。据测算，全面推广无人机物流后，全国物流成本可降低15%-20%，社会物流总费用占GDP比率有望从14.6%(2023年)降至12%以下。城市空中交通可节省通勤者时间成本约30%，提升城市劳动生产率5%-8%。在应急救援领域，无人机和直升机快速响应可使灾害救援效率提高50%以上，减少生命财产损失。这些效率提升将转化为实实在在的经济效益，增强中国经济的整体竞争力。

加速数字技术融合：推动产业智能化升级

数字经济与实体经济深度融合是产业升级的重要方向，低空经济发展司将通过促进低空经济与数字技术跨界融合，推动传统产业智能化转型。低空司将支持“低空经济+数字经济”创新应用，如无人机巡检结合AI图像分析、低空交通融入城市大脑等。国家数据局表示将重点推动数据产业与低空经济等数据密集型产业融合发展，这种融合将产生显著的协同效应。

在农业领域，低空司将推广智慧农业应用，助力农业现代化。无人机植保、遥感监测等应用可使农药使用效率提升30%，农业劳动生产率提高20%-25%。低空司将支持建立全国农业无人机服务平台，整合飞行作业、数据采集、分析决策等功能，为农户提供全方位服务。到2030年，农业无人机年作业面积有望达到30亿亩次，覆盖主要农作物产区，形成千亿级智慧农业服务市场。

在工业领域，低空经济将赋能智能制造和工业互联网。无人机广泛应用于电力巡检、管线巡查、厂区监控等场景，较人工巡检成本降低60%。低空司将推动工业无人机与5G、物联网、数字孪生等技术融合，构建“空天地一体”的工业监测网络。特别是在新能源领域，无人机光伏巡检、风电叶片检查等应用可提高运维效率50%以上，降低安全事故率。这些应用将显著提升中国工业智能化水平，为制造业高质量发展提供新动能。

创造就业新空间：培育高素质人才队伍

就业是民生之本，低空经济发展司将通过扩大低空经济就业容量，为劳动力市场提供高质量就业机会。低空经济产业链长、涉及领域广，可创造从研发设计到运营服务的多层次就业岗位。据测算，到2030年，中国低空经济直接从业人员将超过500万人，带动上下游相关就业2000万人以上。这些岗位普遍具有技术含量高、薪酬水平高的特点，有助于优化就业结构。

针对行业人才短缺问题，低空司将构建多层次人才培养体系。当前低空经济面临飞行员、机务人员、空管人员等专业人才严重不足的困境。低空司将推动建立“产学研用”协同的人才培养机制，支持高校设立低空经济相关专业，与企业共建实训基地。前瞻产业研究院建议“组建全国创新人才培养联盟，以教学+产业+科研联盟的形式，打造产学研多赢的教学平台”。同时，完善职业资格认证体系，开展技能培训，提升从业人员素质。未来5年，中国将需要培养10万名以上无人机驾驶员、5万名航空器维修人员，形成稳定的人才供给渠道。

低空经济还将催生新型职业和创业机会。随着应用场景拓展，无人机摄影、空中观光导游、低空交通调度员等新职业将不断涌现。低空司将支持创新创业，为中小企业提供技术、资金、市场等全方位服务。特别是鼓励年轻人利用无人机技术开展农业服务、地理测绘、影视制作等创业活动，发挥低空经济就业“蓄水池”作用。到2030年，低空经济领域中小企业数量有望突破10万家，成为创新创业的重要阵地。

拓展经济发展空间：开启“立体经济”新时代

从更宏观视角看，低空经济发展司将通过开发低空这一全新经济空间，为中国经济增长开辟“第三维度”。传统经济活动主要在地面展开，城市发展也呈平面扩张态势，而低空经济将经济活动延伸至1500米以下的空域，实现从“平面经济”向“立体经济”的跃升。这一空间拓展不是简单的物理延伸，而是通过创新要素重新配置，创造全新的经济形态和价值链条。

低空经济将重构城市空间结构和功能布局。随着eVTOL和无人机技术成熟，城市空间利用将发生革命性变化。屋顶起降平台、立体物流枢纽、空中走廊等新型基础设施将改变城市面貌。商业中心、住宅区、产业园区的空间关系也将重新定义，“15分钟生活圈”可能变为“15分钟飞行圈”。这种空间重构将释放巨大的投资和消费需求，据估算，仅低空城市基础设施建设一项，未来10年投资规模就将超过5万亿元。

更为深远的是，低空经济将改变人们的生活方式和消费习惯。空中观光、航空运动、无人机娱乐等新型消费将日益普及；“打飞的”上班、无人机送餐等场景将成为常态；低空应急救援、医疗配送等服务将提升生活质量。这些变化将创造全新的消费市场，预计到2035年，低空经济消费市场规模将突破万亿元。消费升级又反过来拉动技术创新和产业升级，形成良性循环。

表2：低空经济发展司对中国经济短板的弥补效应与发展空间拓展

总之，低空经济发展司通过系统性弥补这些经济短板，将全方位拓展中国经济发展空间。据综合测算，到2035年，低空经济直接市场规模将达到3.5万亿元，带动相关产业规模超过8万亿元，占GDP比重约5%，成为国民经济的重要支柱。更为关键的是，低空经济的发展将产生显著的溢出效应，推动航空制造、新能源、数字经济等多个产业升级，提升中国经济的全要素生产率和国际竞争力。在这个意义上，低空司的设立不仅关乎一个新兴产业的成长，更是中国经济结构转型升级的重要战略支点，其影响将远超行业本身，深刻改变中国经济发展的空间维度和质量内涵。