5月22日，万众瞩目的政府工作报告出炉，“硬货”满满：

未设置具体经济增长目标；财政赤字率首次破3%；发行特别国债；推进创业板注册制改革；重申“房住不炒”，未提房地产税；2.5万亿元减负目标；再提大型商业银行普惠金融要求；重点支持“两新一重”建设……

《国际金融报》采访十余位财经领域的专家、学者，共同探讨政府工作报告的那些“弦外之音”及投资密码。

01

为何不设全年GDP目标

与往年不同，今年政府工作报告没有提出全年经济增速具体目标。

李克强表示：“主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。这样做，有利于引导各方面集中精力抓好‘六稳’、‘六保’。‘六保’是今年‘六稳’工作的着力点。”

对此，上海财经大学现代金融研究中心副主任奚君羊对《国际金融报》记者表示，今年经济增速存在许多不确定性，很难提出符合实际的目标。从国外来看，疫情拐点仍未出现，世界经济增长也很难做出预测。

中国民生银行首席研究员温彬告诉《国际金融报》记者，此次政府工作报告未提及全年经济增速目标，是当前面对疫情给经济和社会发展带来前所未有冲击的现实考虑，也是经济实现转型升级和高质量发展的客观要求。

“首次不设立全年GDP目标标志着对疫情经济认知的改变，在新环境中开启新经济管理模式。”复旦大学金融研究中心主任孙立坚认为，“不设定全年GDP目标标志着对当前环境做了一个持久战的认知，疫情经济将成为中长期的、伴随中国经济增长的环境。”

“更重要的是首次不设定目标这种至上而下的国民经济治理体系，将开启一个全新疫情经济管理的改革开放模式。在如今的环境变化中，今天的六稳六保作为核心动力，比以往设定单一的GDP目标更加符合疫情经济的管理方式。”孙立坚称，要做到“六稳”“六保”的关键，就在于地方政府如何把民生问题做好，解决医疗、保障、社会福利、教育和就业环境等具体问题。

02

财政赤字率首次破3%

政府工作报告提到，积极的财政政策要更加积极有为，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。

我国往年的财政赤字率都控制在3%以内，财政赤字率一般是财政赤字与国内生产总值的比率，欧盟也通常将3%作为衡量财政风险的警戒线。

但一季度受疫情影响，我国经济下行压力较大，专家认为适当提升赤字率是有必要且合理的。此前市场也做好了赤字率提升的准备，不过预估将不会突破3.5%，而政府报告中赤字率“3.6%以上”的表述，意味着赤字率仍然具有向上打开的弹性空间。

“提升赤字率是对于疫情影响下经济紧急状况的应急手段。”奚君羊说：“受疫情影响，大量政府支出都是刚性且为公益性的，同时在疫情影响和优惠税收政策下，来自企业的税收大幅减少。收入不增反减，支出不减反增，因此财政赤字超过3%作为应急手段是有其合理性的。”

而随着两会推进，关于财政赤字货币化的讨论更是愈演愈烈。财政赤字的钱哪里来？又要到哪里去？我们是否照搬西方的模式解决财政用钱问题，又如何应对可能的通胀和资产泡沫？

“今天的报告就明确，财政赤字的钱，是在用好财政结构优化的基础上，通过有保有压而来。”孙立坚解释称，所谓有保有压，即节省出大量资金用于民生项目。“因此，未来中央在财政支出上会有大的收缩，但同时地方财政又有扩张的特点”。

在孙立坚看来，经济下行的压力下，通过这样有保有压的财政结构优化，可以提升财政资金来源的空间，为实现“六稳”“六保”提供财政支持。

那么，在保障流动性充足的情况下，我国未来是否会上演通胀和资产泡沫的“后遗症”呢?

孙立坚表示，国家已经把这些短板考虑进去并进行了弥补，比如提出了房地产市场是用来住的而不是用来炒的，确保资金留在实体发展中，并且发行特别国债，并不照搬西方全盘的财政赤字货币化。

03

发行特别国债，以时间换空间

政府工作报告提到，财政赤字规模比去年增加1万亿元，发行1万亿元抗疫特别国债。

光大银行金融市场部分析师周茂华在接受《国际金融报》记者采访时表示，这两个数据体现财政政策有力、有节，经济并没有跟随欧美经济体进行强刺激，国内更倾向于向改革要动力；本次新增2万亿有力地充实地方财力，缓解地方财政收支压力；地方如何保质保量，高效用好这些资源是关键；需要加大审计、督查力度，对政策效果进行科学评估，确保有限财政资金用在刀刃上。

我国此前共发行过两次特别国债，第一次于1998年应对亚洲金融危机，财政部定向对工农中建发行2700亿元特别国债补充国有银行资本金，第二次于2007年发行1.55万亿元特别国债，用于成立中投公司。

“之所以发行特别国债，主要原因一是不会增加地方赤字规模；二是发行机制灵活，特别国债审核流程简便，只要人大常委会审议；三是特别国债用途明确等。”周茂华表示。

“实际上，发行特别国债的思路可以用一句话来总结，以时间换空间。”孙立坚说，我国没有接受西方财政赤字货币化的做法，而是通过发债，借民间储蓄转为政府带动经济复苏所需要的正常支出，大大减少了西方世界财政赤字货币化导致的通胀和资产泡沫。

而此次发行的特别国债不同以往，贴上了“抗疫”标签，将主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。

奚君羊认为，通过国债筹集的资金应切实用于解决老百姓的困难问题，比如保障失业、低收入人群，保障就业、提升消费能力等。他指出，资金也可以适度投入新基建等项目，但切要注意规模保持在合理范围内。

04

再提大型商业银行普惠金融要求

政府工作报告明确指出，要求大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%。

在2月的国常会上，也曾提到国有大型银行上半年普惠型小微企业贷款余额同比增速要力争不低于30%。多次提及大型银行对普惠金融的支持，足见政策对小微企业的关爱和倾斜。

“大型银行在支持小微企业贷款中发挥着头雁的作用，银行机构多，网点遍布全国，同时资金成本也比较低，强调大型银行普惠小微企业贷款增速，能够发挥国有大型银行的比较优势，支持小微企业扩面提质，发挥积极作用。”温彬说。

去年，银保监会对大型商业银行的要求是，普惠型小微企业贷款力争总体实现余额同比增长30%以上。而截至去年年末，六大国有银行超额完成要求目标，发放普惠型小微贷款余额合计约3.26万亿元，较2018年末增长逾40%。

温彬表示，今年贷款增速再高10个百分点，这个目标不仅是必要，也是可行的。

“目前来说，疫情冲击影响下小微企业的影响最大，经营最困难，同时承担着大量就业的职能，保就业保民生要保市场主体，更需要市场支持和关怀的就是小微企业。”温彬说。

“尽管这对银行的风险管控来说有一定压力，但在涉及社会稳定性和银行利益的分配问题上，银行在合理范围内增加风险，承担稳定社会经济责任也是无可厚非的。”奚君羊表示，大型商业银行需要权衡风险承受力和盈利能力之间的平衡，哪怕利润下降、坏账上升，也要在合理范围内对小微企业提供支持。

05

2.5万亿元减负目标或将难于去年

中国社科院金融所保险与社保研究室副主任王向楠告诉《国际金融报》记者，2019年减税降费2.36万亿元，是发展实体经济和支持小微企业等市场主体的政策效果的延续，也是通过发挥“逆周期”功能性财政税收政策来更好地发挥政府作用的体现。取得这个成果的背后是，调整优化税收结构、提高税费征管能力、压缩政府行政性支出、提升财政资金使用效率、增加财政赤字和政府债务负担等工作。

而对于今年的减负目标，王向楠认为，减负是在已有基础上的减，今年继续减负超过2.5万亿元的力度和工作难度明显大于2019年的2.36万亿元。

王向楠表示，在今年经济增长不设目标、税收收入增长已经大幅放缓、地方政府财政收支压力增加的情况下，实现此减负目标需要进一步压缩多方面的开支，以及提升政府的显性和隐形的债务水平，所以这反映出财税政策更重视“功能性”和“普惠性”。国内的疫情防控不松懈，国外疫情的不确定性很强，我国今年的工作目标已经从“六稳”调整为“六保”，所以各类企业尤其是小微企业的恢复和发展的重要性进一步提升。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新向《国际金融报》记者乐观表示，今年因为疫情，减费降税政策虽采取的是阶段性的、区域性的减免政策，但其减负力度仍非常大，2.5万亿元的减负目标也整体可实现。

正如政府工作报告中提到的，今年将继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台６月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。

在董登新看来，随着减税降费、尤其是社保缴费的大幅下调，一定会带来中国社会保障制度顶层设计的改革、整合性的改革。对此，他建议，把社会保险的“五险”整合为“三险”，即将生育保险和工伤保险并入到医疗保险中；另外，把住房公积金、企业年金和职业年金这“三金”整合成“一金”即强制公积金。“这样一来，既可简化制度，也可通过强制推行使制度更加公平、有效和可持续”。

06

推进创业板试点注册制

富达国际中国区股票投资主管、基金经理周文群告诉《国际金融报》记者，创业板注册制是基于科创板成功经验的延续。这对投资者来说是一则利好消息，注册制有助于在上市过程中注入更多市场化定价原则，在新股发行前通过更为传统的询价机制从而得出更符合市场的估值，这有助于公司加快上市流程，并在上市后发掘自己的真正价值。鉴于上市流程效率的提升，也会对壳公司的炒作投机有所抑制。

中央民族大学经济学院教授冯彦明在接受《国际金融报》记者采访时表示，“注册制改革应该是资本市场改革的一个基本方向。市场的特点就在于它的灵活性和自我选择性，而我们过去所采用的审批制实际上就把市场的灵活性和自我选择性扭曲了，或者说否定了。有了注册制，或备案这种形式的注册制，就给了市场、给了企业这样一种灵活性。”

在冯彦明看来，粤港澳大湾区大区的建设，也可以说是体现中国特色的一种发展方式。从过去的点、极发展向现在的区、面发展，这也是共享理念的具体体现。粤港澳地区是国家创新创业的重要基地，很多企业，特别是新技术企业在这里发展起来。创业板的注册制改革正是为这些企业提供了发展的机会，所以说这是一种协同发展。体现了我国同西方国家的不同，是政府与市场的有机结合和配合，而不是纯粹靠市场作用；体现了我国发展的具体模式和发展制度的协同。

浙商基金智能权益部负责人查晓磊对《国际金融报》记者表示，创业板注册制后，上市供给加大，筛选真正优秀的、有发展前景的企业的要求提升了。因此，对投资者来说，难度是加大了，对投研水平提出了更高要求。重点还是看行业空间大，符合战略方向，专注细分领域，有坚强壁垒的投资标的。

泰达宏利基金经理周琦凯在接受《国际金融报》记者采访时表示，“实施后在投资创业板上要更加强调深度研究而淡化板块配置、更加强调长期持股而淡化风格择时。看好长期市场空间大、公司竞争优势突出的优质企业。”

博时基金经理肖瑞瑾对《国际金融报》记者分析，创业板改革后，公司的投资研究框架参考现有科创板研究框架进行调整，分为三方面：

一是加强对处于产业周期早期的科创企业进行研究定价，从技术、产品、渠道多维度进行考察，加强对企业技术路线、专利和技术壁垒的研究，突出科创研究特点。

二是加强全球比较、科创板对比研究，创业板新上非盈利公司的研究和估值定价向科创板和纳斯达克等海外成熟市场进行借鉴。

三是估值指标增加更丰富的P/S、P/FCF、EV/EBITDA、产业市值比等指标评估公司价值，而不是只用PE指标，重视企业的自由现金流而非单纯的净利润这一会计指标。

07

“两新一重”提振经济

政府工作报告说，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展５G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。

如何看待“两新一重”建设？

博时基金指数与量化投资部基金经理杨振建告诉记者，“在2020年特殊的经济形势下，新基建在一定程度上肩负着稳定经济增长的作用，尽管新基建对稳增长的短期贡献仍然不大，但对于新基建的实质，我们觉得需要站在一个更高的视角去看待，它是未来经济结构转型，实现可持续发展的重要抓手，具有长期投资价值。”

从“两新一重”建设中，可以把握哪些投资机会？

查晓磊认为，表述中的投资机会都值得重视，尤其是具备关键技术壁垒的，在产业链上确实产生价值的企业。同时，对企业的经营管理团队也需要同样的关注。

周琦凯建议，重点把握“新基建”领域中特别是5G产业链、信创产业链、数据中心等领域中优质企业。

海富通基金经理陶意非对记者表示，“两新一重”建设，也涉及了许多颇受关注的投资机会，比如与新基建、老基建相关的5G、半导体、建材、机械等行业。这些都是我们长期看好的。

08

重申“房住不炒”，未提房地产税

2020年政府工作报告再提“房住不炒”，指出坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。

易居研究院智库中心研究总监严跃进分析称，尽管房地产市场面临很大压力，但是“房住不炒”依然要坚持，近期全国各地也在积极管控房地产业务，尤其是中介业务等，说明稳定市场是导向。

重申“房住不炒”的同时，政府工作报告中，也再次出现“因城施策”字眼。中指研究院解读称，新冠疫情暴发以来，多地灵活因城施策，从供需两端出台房地产调控政策，对房地产市场的稳定运行起到重要作用，另外也有广州、济南、青岛、乐山、赤峰等超10城出台有关放松限购、限贷等政策被撤回。未来在“房住不炒”总基调下，各地因城施策将更加灵活，以保障房地产市场的平稳运行。

值得注意的是，2018年及2019年，房地产税立法连续两年写入政府工作报告，但今年却只字未提。

不过，5月18日，中共中央、国务院发布关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见中，关于房地产税立法提出，“稳妥推进房地产税立法”。

对此，有分析称，这表明政府可能有意延缓利用税收手段来进行调控，利于房地产市场在疫情过后休养生息。

另外，中原地产分析师卢文曦分析，2020年政府工作报告中未提及城镇保障房和公租房发展的年度目标，反映出在疫情影响下公共财政支出压力巨大，保障房这一块向来由财政负担，因此今年保障房的建设步伐可能会有所放慢。

“而城市老旧小区改造提出了具体目标，将会成为未来房地产市场发展的一个突破口，并且兼具社会效应。”卢文曦称。政府工作报告指出，新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。

展望房地产市场未来趋势，严跃进表示，面对新冠肺炎疫情的压力，国家对房地产行业的调控力度不会太紧，房企仍有较好发展的政策空间。等“两会”结束之后，未来可以关注全国各地后续出台的各类房地产政策。

“目前房地产市场的交易量相较去年下降约20%，如何填补房地产市场交易缺口将会是一个重点。”严跃进认为，增加房地产预售、放宽预售条件，以及给予购房者更多的便利，比如降低首付、限购政策调整、社保政策调整、贷款利率调整、改变首套二套界定标准及普通住房认定标准等一系列促进房地产市场交易的政策都有可能纳入地方放松房地产调控的手段当中，这些都是可以在未来重点关注的内容。

记者 王媛媛 曹韵仪 罗葛妹 蒋金丽 马子骄