全国首份工商业用地改革方案，为何出自杭州？专家：土地市场供需矛盾突出

本文来源：时代周报 作者：曾思怡

今年下半年，杭州近10个地块密集进行用地规划调整，以推动产业升级、促进产城融合等。

比如，原本用于商业商务的上城区长睦单元地块（7个地块组成），其中五个地块调整为一类工业用地，一个地块调整为居住用地，再新增一块商业用地、并配建近距离公共服务设施。

其意在加码人工智能产业。按照上城区2025年政府工作报告，要重点发展人工智能、人形机器人等产业细分赛道。上述地块的规划调整，目的就是打造以人工智能为核心的高端都市型科技园区。

杭州在土地改革上还有新举措。11月上旬，杭州印发《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》（以下简称《方案》），将于12月1日起实施。这也是全国首份工商业用地改革实施方案。

浙江工业大学中国住房与房地产研究院院长、教授虞晓芬告诉时代周报记者，杭州本次方案有两大主要方向，一是推动土地资源向数字经济等高附加值产业集中；二是推动“产居融合”，化解职住分离、交通拥堵等问题。

她指出，杭州此番新政力度大、速度快，一大原因在于杭州土地市场的供需矛盾明显。一方面，部分传统工业用地闲置，新兴产业面临用地配套不足、成本过高的困境；另一方面，又存在商服用地过剩与优质产业用地短缺并存的情况。

“这种结构性矛盾，杭州比上海、广州等城市更突出，迫切需要系统性文件破解，而非零散政策修补。”

“X”类用地预留弹性空间

今年9月，国务院批复同意北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温等10个要素市场化配置综合改革试点，提出以综合改革试点为牵引，因地制宜大胆创新，开展差别化改革探索。在十试点文件中，土地位列各大要素排序第二位，足见其重要性。

在这背后，长期以来，自上而下的用地规划，在一定程度导致了用地低效、土地闲置等问题。相关领域研究者们普遍认为，土地要素市场化进程明显滞后，已经明显影响经济发展效率。

我国城市土地规划大都沿用“经济增长为导向，政府主导功能分区”的模式，倾向于将城市划分为居住用地、商业服务业设施用地、公共服务设施用地等不同用地性质。但伴随城市规模增长和经济结构变迁，职住分离等问题随之而来。

另外，在城市，工业用地，商业和住宅用地，是两套出让逻辑。为了招商引资，地方政府常常以低价供应工业用地；商业和住宅用地则通过招挂拍的形式高价出让。结果是导致工业用地粗放利用、浪费严重，而住宅用地价格高企，提高城市居住成本。

时代周报记者梳理发现，十试点批复以来，厦门、广州、上海、杭州等地相继发布工业用地、商业用地改革方案，具体改革举措包括服务新质生产力，弹性供应、弹性定价，土地用途灵活转化等。

杭州的《方案》针对工业用地亩均效益不高、商服用地成本偏高、中小微企业拿地难等突出问题，在改革方向和路径上显示出创新性和突破性，比如企业可通过联合体拿地、弹性年期出让、长期租赁、先租后让等模式获取工业用地，物流用地按照工业用地定价，大幅降低初期投入。

虞晓芬指出，不同于其他城市文件泛化的弹性供地，杭州明确新供工业用地优先投向战略性新兴产业、未来产业和民间投资项目，且要求主导产业集聚度超70％、民间投资占比80％以上。

同时设置差异化地价，如符合五大产业生态圈的用地，可按现有工业用地出让价70%定起价。这种与产业能级强绑定的导向，能推动土地资源向高附加值产业集中。

从符合条件的企业视角而言，就是用地成本更低、租期更灵活、配套更完善、容积率和配套建设选择相对更自由，尤其利好初创型科技企业、中小微企业。

时代周报记者梳理发现，在今年9月国务院批复的十试点文件中，杭甬温关于土地要素的规划的其中一大亮点是明确产业用地探索“限地价竞贡献”的方式。即不以“买地单价论英雄”，而以“亩产论英雄”，这也显示出当地摒弃短期收益，着眼长远发展的战略布局。

人的需求，也被放到更加重要的位置。《方案》中，杭州提出打造15分钟产业社区，允许开发区统筹工业用地配套指标建设邻里中心，同一企业也可集中建设配套用房并同步投用。

虞晓芬指出，此举打破了传统工业用地仅聚焦生产的局限，通过生产与生活配套的协同，提升土地的综合价值，其他城市的方案较少有如此系统性的规划。

改革路径上，《方案》呈现出精细化、更高可行性的特点。

长期以来，我国实行单一功能的土地分类管理模式。《方案》提出“X”类产业用地，即弹性用地，并在滨江、萧山等区域试点。其中二产“X”用地可混合工业、科研设计等用途，三产“X”用地可兼容金融、文体卫等功能。

虞晓芬认为，相较于其他城市推行的“用途转换备案制”“混合用地试点”等模式，杭州直接在规划层面预留弹性空间，能更好适配新产业、新业态的不确定性需求。

存量盘活方面。全国层面存量土地盘活难的核心问题是规则模糊，杭州《方案》允许存量房屋用途临时改变，允许单一性质用地兼容15%-30%其他功能，直接从制度层面撬动存量空间的市场潜力和流动性。

为什么是杭州？

连月来，陆续有城市推出土地改革新政，但基本就工业用地、商服用地等不同类型土地分别制定方案。杭州采用综合性政策模式，将两种用地放至同一个政策框架中，并在具体条例上淡化二者边界，可谓全国首例。

在这背后，杭州产业发展需求、当前用地市场供需错配明显为两大主因。

不过，值得一提的是，杭州土改进程一向走在全国前列。

早在1997年，杭州就成立“土地储备中心”，其后数年又通过杭州市土地储备实施办法、土地储备体系和机制等的建设，让土地从协议出让转向招挂拍出让，显化土地资产价值，并在2000年被国土资源部确定为“全国国有土地资本运营试点城市”之一。

近年来，杭州土拍收入长居全国城市前列，背后一大原因即是杭州用地规划的大胆改革探索。

时代周报记者梳理发现，今年前三季度，杭州凭借“高供应+高溢价”，实现土拍收入1302亿元、排在全国第一；往前推3年，杭州房地产用地成交额也连续站稳全国城市前三位。

回到此次《方案》。上海易居房地产研究院副院长严跃进在接受时代周报记者采访时指出，杭州本次土地改革，从土地市场来看，工业用地和商业用地过去的边界有所模糊，体现了土地综合管理、功能融合的导向。

他分析，时下正值杭州抓抢数字经济、高科技产业的关键时期，相关产业对用地的复合性、灵活性需求远超传统产业，传统工商业用地的功能分割模式无法满足当前需求，“各地现在要留住企业、留住人才，就必须在用地方面优化。而传统的用地模式，限制了存量土地的盘活，也影响了优质产业的导入”。

整体来看，本次《方案》颇具创新型和借鉴意义，但也存在仍待细化和突破的空间。

虞晓芬指出，例如在用地遴选、规划调整等环节，适当引入第三方机构或行业协会参与，共同商定产业类商服用地的分类标准、地价修正系数、控规指标优化等，“若缺乏市场主体的参与，可能与实际产业需求存在偏差”。

又如，在具体执行过程中，应注意避免区域差异化偏差。她解释，杭州各区产业基础差异大，如滨江区以数字经济为主，钱塘区侧重制造业。防止“X”类用地试点等政策被同质化执行，建议按区域产业定位制定补充细则，避免优质政策与本地产业特色脱节。