近日，厦门“多规合一”与项目审批模式改革被国家发改委确定为向全国推广的改革举措和经验做法。至此，厦门在改善营商环境，推进城市治理体系和治理能力现代化上又多了一项“厦门经验”。

问道者 谢嘉晟

01  审改“厦门经验”被推广复制

根据家发改委列出的国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单，厦门成为有最多经验被全国推广的地级市。

厦门共有五项经验入围清单，包括厦门“多规合一”与项目审批模式改革、生活垃圾分类“厦门模式”、筼筜湖综合治理模式、五缘湾片区生态修复与综合开发和海上环节机制等改革举措和经验做法。

厦门“多规合一”与项目审批模式改革在向全国推广的“厦门经验”中被列于首位。

“办事难、办事慢、多头跑、来回跑、手续繁、材料多。”这是传统审批模式存在的弊病。因此被视为我国“放管服”行政审批制度改革进程中“最深的深水区”和“最难啃的硬骨头”。

传统审批模式有似于盲人摸象，每个部位摸到啥象啥。各部门仅关注本部门有否把好审批关，减少瑕疵，免除责任，谁也不知道不关心最终结果，也无人对最终结果负责。各部门都是信息孤岛，各自为阵，各自根据上位法和各自主管部门要求进行审批，很难解决审批过程中遇到的各种问题，审批效率低下。

部门审批环节众多，互为前置，流程还很繁琐。申请人重复跑路重复排队，一个节点拖上几个月甚至更长时间司空见惯，另一方面，也大大增加了政府部门有限人手的工作量和权力寻租的可能性。为了尽快获得审批，哪怕仅是为了摸清门路，都可能滋生腐败。

厦门把全流程全覆盖作为审改目标，通过“一张蓝图”统一城市空间规划，由“多规合一”推动“项目审批改革”，从而实现了审批流程、信息数据平台、审批管理体系和监管方式的四个统一，全面再造审批流程，率先跑通“最后一公里”。

审改“厦门经验”从根本上打破了审批部门多头治理、各自为阵的旧有审批体系。通过精准改革转变政府职能，循序推动了厦门城市治理模式由“严进、宽管、轻罚”向“宽进、严管、重罚”转变。

审改“厦门经验”不仅避免了不同部门之间规划功能的打架，大大提高了审批效率，把审批时限由185天缩短为最快15个工作日，也实质性地改善了城市营商环境，推动了依法治国，推进了城市治理体系和治理能力的现代化。

02  从“三规合一”到“多规合一”

传统审批模式中，一个工程建设项目审批要涉及的部门就以百计算。多头治理的结果，城市规划难以发挥对城市发展的引领作用，因此迫切需要推动“多规合一”以破解难题。

2012年5月，厦门市行政服务中心挂牌成立，它既是独立于审批流程之外的第三方监管机构，也是厦门“‘多规合一’与项目审批模式改革”平台和落地统一信息数据平台的硬件。

2014年，“三规合一”开启厦门审改大幕，首次把发改委、规划局和国土局的规划功能进行科学的统一。

厦门通过调整三个涉及部门的审批流程，避免了规划打架。比如海沧大桥海沧桥头的用地调整就是一个典型的例子，在“三规合一”前，厦门国土部门规划的功能是绿化用地，但在规划局规划的功能中则是五星级酒店用地。经过论证，从综合保护生态环境考虑，这块在规划上“打架”的用地，最后被确定为绿化用地，酒店用地另行调整。

这一调整反映了一枚硬币的两面。一方面，“三规合一”避免了规划打架；另一方面，这片用地上的酒店项目，因为审批时遇上了不同部门的规划“打架”，不得不面对两个部门的相互协调，把送报方案推倒重来。

2015年以来，“三规合一”逐渐扩大到“多规合一”，以城市理想空间形态为指引，统筹整合了国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等85个专题规划，形成了313个图层，梳理出12万块合计306平方公里规划差异矛盾、城乡规划和土地利用规划差异图斑。

“多规合一”消除了厦门空间规划的差异矛盾，最终整合并腾出55平方公里用地指标，由此统一了城市空间信息，解决了空间规划矛盾。

03  “一张蓝图”统一空间战略规划

“三规合一”首次把分散在厦门市发改委、规划局和国土局的规划功能进行科学的统一，这为打破更多的部门信息藩篱，推动厦门行政审批职能的转变提供了思路。如何对更多的规划功能进行整合，具有全市统一空间战略规划视角的“一张蓝图”便摆上了议事日程。

显然，传统审批模式下，以哪个部门的规划作为“一张蓝图”的参照标准都不合适，它必须要有全局的高度，要对全市空间战略规划进行科学系统的统筹。

高层在福建工作时曾经做过一份经济发展规划，提出到2020年要把厦门建设成“国际化的花园城市”和“带有自由港特征的现代化城市”。十八大以后，党中央又提出了“两个百年愿景”和“五位一体”的战略布署。

这些成为厦门统一空间战略规划制订“一张蓝图”的理论基础。

根据这些理论依据，厦门统一空间战略规划围绕三个核心：一是厦门在实现党提出的两个百年发展目标中，应该承担什么义务和责任；其次是在此基础上确定城市定位；三是要达到这两个百年目标，厦门要怎么做？

统一空间战略规划确定了厦门的总体发展目标是建成展现中国梦的样板城市，并由此形成了厦门的五个城市目标定位：国际花园城市、温馨包容的幸福城市、美丽中国的典范城市、两岸交流的窗口城市和闽南地区的中心城市。

“一张蓝图”中的“一”还有深意。统一空间战略规划制订时，向所有家庭发放了问卷调查表，这是一个统一思想认识的过程，通过广泛征求意见，让市民觉得这个战略规划跟他们有关系，从而形成对这个城市和规划的共识。

最后，经过厦门市委全会通过，政协协商和人大审议，形成了统一空间战略规划的“一张蓝图”。

“一张蓝图”描绘了厦门理想的山海城空间形态，经过资源环境和自然环境承载力的评价后，划定了生态控制线和城市开发边界，由此确定了城市空间容量。

04  推动“立法废释”固化审改成果

厦门“多规合一”与项目审批模式改革以空间战略规划为引领，解决了空间规划矛盾，统一了城市空间信息，形成了覆盖全市的“一张蓝图”。

依托统一信息数据平台，如何在“一张蓝图”上画出美丽画卷，厦门又推动发改委、规划委、国土局等部门在平台上协同策划生成项目。把“一张蓝图”上对应项目的投资规模、预选址、用地指标、环保要求等条件进行明确并公示，以透明的方式形成“一本可研共同策划、共同论证、共同决策”的项目策划生成机制。

协同策划生成项目机制解决了项目策划难、生成慢的问题，解决了部分项目生成后，与城市总体规划、土地利用总体规划冲突、无法落地的矛盾。

改革就会有阻力，有阻力就可能会走回头路，为了避免改革成果出现开历史倒车的现象，依托经济特区的立法权，厦门通过立法，把一些先进可行的审改成果加以固化。

厦门“多规合一与项目审批模式改革”同步推动地方法规“立改废释”工作，出台了400余项规章制度，出台了全国首部“多规合一”地方性法规，形成了一整套可持续、可复制、可推广的工作机制。

厦门审改真正实现了全流程全覆盖。纵向覆盖了从项目策划到竣工验收的全过程，横向覆盖了市政公共服务及中介、评审机构。按照“谁家的孩子谁抱走”的原则，中介和评审机构的资质审核交给审批部门，统一入驻网上服务大厅，就像淘宝评星一样，通过申请人评价形成的数据，对中介和评审机构进行评估。

厦门审改的观念变化，推动着政府由过去的管理转向服务，行政审批由过去的“严进、宽管、轻罚”向“宽进、严管、重罚”转变。

“严进”有监管者担心泛滥成灾的顾虑，也不可否认有惰政成份在内，把住审批第一关从严审核，在后续监管中就会比较轻松，但“宽进”也纠正了“严进”情况下“宁可枉杀一千不可错过一个”的制度缺陷。通过制订规则，既减轻了监管的压力，也减少了监管的弹性空间。

“宽进”的好处，则给了所有企业公平参与的机会，却也对依法依规加强和完善事中事后监管提出了更高的要求。

厦门推行联合竣工验收，由不同类型项目主管部门牵头，坚持“谁建设、谁负责，谁审批、谁监管”。联合竣工验收克服了过去逐个验收存在的弊端，由此进一步节约和提高了项目业主的时间和效率。