官僚主义与形式主义一样，十分顽固、非常难治，是中国历代领导人必须面对的顽疾。

新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授 陈 抗

早在建国初期的1951年，中共就开展三反运动（反贪污、反浪费、反官僚主义）。到了60年代，毛泽东主席认为中国出现了一个“官僚主义者阶级”，他发动文化大革命的目的之一，就是要对官僚主义进行猛烈冲击。

然而，官僚主义不仅容易反弹回潮，有时还愈演愈烈。中共十八大之后，新一代领导人立即推行反“四风”运动（即反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风）。近年来，特别是在防控新冠疫情的关键时刻，新一代领导人认为形式主义、官僚主义问题依然突出，要开展“全面检视、靶向治疗”。　　　

整治官僚主义为什么这么难？是否存在不同类型的官僚主义？需要使用什么针对性的整治方法才能做到对症下药？搞清楚这些问题对于有效遏制官僚主义非常有必要。

01  两种类型的官僚主义　　　　

哈佛大学的怀特教授（Martin King Whyte）认为，官僚主义可以分为两种不同的类型。一种是功能官僚化（functional bureaucratization），是由科层官僚制基本功能衍生出来的官僚主义。

另一种是结构官僚化（structural bureaucratization），是社会结构变化带来的官僚主义，它伴随着政府控制权的扩大而加强，使人们的生活越来越多地受控于庞大的金字塔官僚组织。　　　　

科层官僚制是公共行政学创始人韦伯（Max Weber）设计的理想组织形态，其目的是建立一个执行公共政策的工具。这个工具必须不折不扣、不偏不倚地执行政府的法规指令，具有专业、中立、不徇私、可预见的功能。

因此，官僚必须在法律规定的固定管辖范围内依照正式的规则和程序处理行政事务，并且建立和保留书面文件档案使所做所为都有案可稽。从组织功能的角度出发，科层制度必须严格分工、稳定有序才能保证官僚系统的操作运行。

从中立专业的角度出发，这个系统力求使官僚行为不受个人利益的影响，一方面实行终身制并保证官僚享受退休金，只要守法合规官僚就不受任意解雇和调动职位；另一方面，官僚的工资仅仅体现职位和年资，与工作量和结果无关。　　　　

这些制度安排虽然能够保证依法行政、政务透明以及官僚的中立、专业，但也不可避免地带来功能官僚化。严格按法律、规则、程序办事，可能就演变为墨守成规、不讲效率。缺乏激励也会带来多一事不如少一事的惰性，对一些管辖范围模糊的事务互相推诿、不负责任。

更为严重的是，官僚作为一个利益集团也会为自身谋取利益。因为提高收入只能通过职位升迁，官僚串谋扩大组织机构、以设置更多职位的方法获得更多升迁机会，带来机构臃肿、人浮于事的后果。　　　　

结构官僚化是因为政府的权力不断膨胀，使人们的政治、经济、文化、社会生活越来越多地受到官僚的管控。结果是，官僚体制越来越庞大，越来越多社会资源的消费和分配不再由市场、社会和个人掌握，而是由处于金字塔中的政府官僚执行。

不受约束的权力必然要导致滥用权力、专横跋扈、徇私舞弊、贪赃枉法，而且这些后果往往随着官僚管控边界的拓展而加剧。　　　

邓小平1980年在题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中列举了官僚主义的24种主要表现，其中有9种属于功能官僚化（思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，公文旅行，互相推诿），15种属于结构官僚化（高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，官气十足，好摆门面，好说空话，不守信用，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法）。

02  针对不同类型官僚主义的整治方法

分清两种类型官僚主义对于整治官僚主义非常重要。产生功能官僚化的原因是官僚缺乏激励，产生结构官僚化的原因是政府权力缺乏约束、官僚系统管控范围扩大。两种官僚主义的“病根”不一样，治疗方案自然不同。

对于功能官僚化，80年代出现的“新公共管理”希望借鉴私营部门的管理方法来激励官僚、提高公共部门的效率。一方面通过破除官僚终身制、引进绩效考评的方法激励官僚，另一方面通过项目合同、服务外包等方法引入竞争机制，打破对公共服务的垄断。

然而，内部竞争效果并不明显，许多公共服务也不适合外包。加上公共部门的产出难以衡量、绩效指标不容易设定，外部对效率的控制无力与内部的激励微弱似乎是官僚体制难以避免的制度成本。

总而言之，“新公共管理”整治功能官僚化虽然有一些成效，但带来的问题也不少，不能算是成功的经验。　　　

应该注意的是，整治功能官僚化要适度、必须确保官僚系统的基本功能不受影响。一些国家在破除官僚终身制的同时从官僚系统外部任命了较多高级职位官员，这种做法影响内部官僚升迁的机会，导致优秀人才从政府部门流失。

有学者认为，欧美一些发达国家在新冠大流行中应对失据，其实就和人才流失、官僚整体素质下降有关。另外，过度强化监察、过分强调官僚行动的高度统一必然会产生更多“合法不作为”的功能官僚化。更重要的是，科层官僚制依法行政、政务透明的制度设计，目的就是为了约束官僚对权力的滥用、限制结构官僚化。以反对官僚主义为名破坏这些功能，其结果会产生更多官僚主义。

现在一些地区上级一把手经常对下级一把手口头交代任务，下级一把手向上级一把手口头汇报执行任务的情况，这些事情都没有记录在案、游离于监察雷达之外。这种行为破坏了科层官僚制的基本功能，为滥用权力、徇私舞弊、串谋欺上瞒下提供方便。　　　　

整治结构官僚化的方法基本上是减少政府的干预。在80年代的私有化浪潮中，公共部门从公共企业撤资，公共部门原有的生产活动转由私人部门承担，政府也减少或取消对一些行业的管制。90年代开始出现的“公共治理模式”强调公众的知情权和参与权，提倡利害相关者、社会组织和公民对治理的参与。

这些改革都是通过扩大市场和社会的运作范围来限制政府权力边界，以达到整治结构官僚化的目的。现在看来，去管制和破除垄断的成效显著，私有化的长期影响还有待评估，“公共治理模式”还处于初始摸索阶段。　　　　

整治官僚主义除了要针对不同类型对症下药，还要抓住主要矛盾。有的国家功能官僚化是主要问题，有的国家结构官僚化特别严重。在计划经济下，计委决定生产、教育、就业、消费和其它计划指标，人们的生活广泛地受控于官僚系统。

邓小平深刻认识到结构官僚化是中国的主要问题，他在改革开放初期就指出，官僚主义的“总病根”是对经济、政治、文化、社会实行中央高度集权的管理体制，是政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。他反官僚主义的主要方法，就是取消计划经济，通过扩大市场经济分配来替代金字塔官僚体制的控制。

另一方面，邓小平也意识到，中国官僚体制的功能十分不健全，缺乏严格的行政法规和个人负责制，对机关部门和官僚的个人职责权限缺少严格明确的规定，也缺少官僚正常录用、奖惩、退休、退职、淘汰的制度。他和彭真、陈云等领导人一起，在80年代推动法制建设，希望通过加强官僚体制的功能来整治官僚主义。　　　

然而，相信政府干预的人在思想上有很强的偏好惯性，往往忽视“加强领导”、“严格管理”后面的官僚主义成本。他们虽然痛恨官僚主义，却偏偏在无意中助长结构官僚化，以官僚主义反对官僚主义。　　　

另一方面，对官僚权力的限制不可避免地要受到官僚阶层的抵制。因为政治待遇、社会名声、经济收入、住房大小、专车档次、离退休待遇都与级别、官位挂钩，有了官位就什么东西都有了。这些特权带来“激励一致性”的行为。

首先，上级对下级的官位有绝对的决定权，下级对上级必须绝对服从。下属惟上是从的行为使上级自我膨胀，滋生专横跋扈、唯我独尊的习性。　　　

其次，追求正式待遇以外的非正式待遇导致滥用权力、徇私行贿，贪赃枉法等行为。

再次，追求晋升更高行政级别导致徇私行贿，买官卖官，欺上瞒下，好摆门面，好说空话，不守信用等行为。行政职位的级别还延伸到事业单位、行业协会、国有企业。　　　

对于高高在上、官气十足、脱离实际、脱离群众的官僚主义现象，一般上认为是思想问题和工作方法问题，应对的方法是进行群众路线的教育。

有的政府考察团在新加坡发现部长和议员们每周固定用一个晚上的时间接见选民、为群众排忧解难。考察团觉得这个制度不错，是走群众路线的宝贵经验，回国以后在地方上试行这个制度。可是领导工作一忙，这个制度无法坚持，很快就被冲掉了。

新加坡部长走群众路线的制度之所以能够持之以恒，根本的原因是部长们需要在五年一次的大选中争取得到选民的选票。

在新加坡的制度下，要当部长必须先当选议员。“权为民所赋”的制度安排保证新加坡部长必须密切联系群众，并且通过部长对官僚进行约束。由此可见，反对官僚主义还要从制度创新入手。

注：文章首刊于《财新》2020年7月6日，道亦有道传媒平台经作者授权全网转载。