陈剑 区域经济研究学者。北京改革和发展研究会创始会长。著有《都城北京——一核两翼与京津冀协同发展》（2019）等十多部专著。围绕京津冀协同发展和雄安新区建设，先后发表文章、对话访谈等30多篇文章；作专题报告百余场。

2020年6月20日，北京改革和发展研究会创始会长陈剑在出席“城市与风险治理——第五届城市文化发展高峰论坛”上所作的“北京进入收缩型城市面临的风险及应对”发言中提出，建议北京托管雄安。这一建议引起了人们关注。为此，记者就此议题专访陈剑，以期更深入了解这一建议的具体内容。

记者：为什么建议北京托管雄安，可否用简洁语言做一概括？

陈剑：之所以建议北京托管雄安。就是无论北京或是雄安，如果不能够高度融合，协同发展，都难以完成党中央国务院对这两地的功能定位和发展要求。北京托管雄安，就是京雄融合，浑然一体，实现整体和各自功能定位。

记者：请作具体阐释。

陈剑：2017年9月13日，中共中央国务院对历经三年编制完成的《北京城市总体规划（2016年－2035年）》（以下简称《总规》）做出批复，同意《总规》内容。《总规》对北京城市的功能定位，即“四个中心”赋予了新的含义，提出了更明确和更高要求。基本内容：在空间层面上可以概括“一核两翼”。即为了提升北京四个中心水平和影响力，需要建设北京城市副中心和雄安新区。空间层面上“一核两翼”，不仅涉及到北京城市空间布局，更重要的是在“一核两翼”基础上实现城市核心功能。特别是将北京建设成为中国乃至具有全球影响力的科技创新中心，进而推进整个京津冀地区协同发展。

2017年2月23日，总书记主持召开河北雄安新区规划建设工作座谈会，提出要“在河北适合地段规划建设一座以新发展理念引领的现代新型城区”。这个以新发展理念引导的现代新型城区就是雄安新区。2017年4月1日，雄安新区设立，按照中央文件表述，“这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事”；2018年12月25日，国务院正式批复《河北雄安新区总体规划(2018—2035年)》。批复提出建设国际一流的创新型城市、创建数字智能之城等。

雄安新区全境2000平方公里。启动区面积20至30平方公里，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里。作为北京非首都功能疏解集中承载地，雄安新区与北京城市副中心形成北京新的两翼。

上述内容说明，中央对北京和雄安的功能定位都提出了很高的要求。现在的问题是，没有京雄两地的紧密合作与高度融合，要顺利实现各自功能都有很大难度。空间层面的“一核两翼”，要实现北京的核心功能，没有雄安一翼强有力的支撑，北京核心功能的实现，特别是科技创新中心功能的实现无疑会受到影响；而雄安要建设一座以新发展理念引领，特别创新引领的现代新型城区，建设国际一流的创新型城市，没有北京的鼎力相助，在河北经济持续滑坡，科技创新实力不足情况下，仅靠中央支持，难以实现预期目标。

记者：北京和雄安实现自身功能会遇到怎样的困难？

陈剑：在目前行政体制下，北京要实现自身核心功能，更多的只能够从所辖的行政范围内配置资源。在此情形下，空间上的“一核两翼”难以真正形成，特别是雄安一翼难以形成真正支撑。同样，雄安新区建设，当然需要北京支持，但更多只能依靠河北自身。但河北经济实力不强，在全国排名近5年来持续下滑。从2014年全国经济总量第六位，短短的五年已经下降到2019年全国第13位，排名位居12名北京之后。2019年，河北人口总量(7591.97万)是北京（2153.6万人口）3.52倍，其经济总量3.510万亿，比北京3.537万亿少了270万。在此情形下，雄安要打造国际一流的科技创新型城市，基于河北经济实力和科技实力在全国中等偏下，依赖河北提供经济和科技支撑显然难以实现预期目的。

记者：北京已经进入收缩性城市行列，北京托管雄安，是否也有利于北京放缓收缩性城市进程？

陈剑：2019年4月，国家发改委官网发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，首次提到了“收缩型城市“。其一个基本判别标准是连续三个自然年人口增长为负。北京连续三年常住人口自然增长率负增长，即2017年减少2.2万人，2018年减少16.5万人，2019年减少0.6万人。意味着北京已经进入了收缩性城市行列。

北京进入收缩型城市行列，影响北京经济持续增长和首都城市发展活力；由于人气下降，也影响了北京乃至京津冀三地的经济增长。这几年，京津冀三地在全国经济版图中占比的持续下降，与北京进入收缩型城市密切相关，也影响到外来人口流入到天津和河北。

在北京大力疏解非核心功能向雄安转移的要求下，如果北京和雄安新区在制度框架内没有实质性的一体化安排，北京向雄安疏解首都非核心功能显然缺乏持续动力，也不利于北京经济持续增长。例如，大量的教育和科技资源向雄安转移，会在一定程度影响到北京科技中心的影响力，如果没有一体化的制度安排，北京动力何在？

记者：北京托管雄安，可否解释一下托管的含义？

陈剑：国际上有托管地。1945年6月，联合国专门成立托管理事会，负责对置于国际托管制度下的领土实行管理。我这里所说的托管，实际就是隶属权与治理权分离。其含义是，雄安新区隶属河北省管辖不变，但在托管期间治理权归属北京。在托管期间，雄安新区全境2000平方公里归属北京治理。与雄安新区建设内容，包括人财物等方面的安排由北京牵头负责。

需要说明的是，如果雄安归属北京托管，丝毫不意味着用北京财力推进雄安建设，这是北京财力难以支撑的。只是意味着，在中央财力大力支持雄安新区建设，河北财力积极投入这样一个前提下，北京应当有一个长久的制度安排和政策考量，从全市配置资源。特别是教育、科技资源疏解到雄安，以提升雄安一翼的科技水平，进而在“一核两翼”的空间格局下提升整个北京的科技创新水平。特别是在雄安新区建设初期，北京如何疏解非核心功能，疏解哪些非核心功能，既不影响北京自身发展，同时又有利于推进雄安新区建设，需要认真考量，仔细斟酌。

当然，如果北京托管雄安这一建议得到实施，需要河北大力支持共同建设。只有京冀两地携手深度合作，北京托管雄安才有扎实的建设基础。

记者：托管时间多长合适？

陈剑：托管时间的确定，既要考虑中国宏观经济背景，在中国经济增长连续多年持续下滑的大背景下，2020年又面临全球疫情，中国经济能有多大力度支撑雄安新区建设，这直接影响雄安新区建设速度；同时还要考虑是否在空间层面上真正形成“一核两翼”的空间格局。只有在遵循市场规律基础上，以新发展理念引领的现代新型城区特别是在创新发展方面真正形成影响力，并与北京城区浑然一体，也就意味着雄安新区建设工作结束，其功能定位在很大程度上得到了实现。同时意味着托管时间结束，治理权回归河北。

雄安新区建设刚刚启动。为推进雄安新区建设，有利于资源聚焦，进而实现党中央国务院建设雄安新区的目标任务，同时也有利于北京“一核两翼”功能实现，建议托管时间20年较为合适。即2020至2039年底。

需要说明的是，北京托管雄安，这项建议内容会受到诸多因素改变而有所变化。这项建议实质是，雄安新区建设，需要有一个整体发展考虑，并发挥各自优势。如果不能很好理顺其中体制机制，不仅影响雄安建设，也直接影响北京发展。即使决策机构认为此项建议有合理之处，真正实施也不可能照单全收。需要划分诸多权力边界，分清各自权利与责任，等等。

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